在这个体系中，法院和立法部门的关系是立法部门监督法院，而法院也监督国会的立法是否合宪。国会设弹劾法院对明显违反法律，或其行为严重损害法院信誉的法官弹劾。在宪法中规定了明显和重大两个词，强调只是重大的法官违法案件，国会才出面公诉。而作为议员的违法，宪法规定议院在会期可以要求不逮捕议员。但在宪法学界认为，既然宪法规定议会的国民主义精神，那麽违反法律的议员是不能代表国民利益的，所以此项规定一直不做扩展解释。同时，宪法规定议员在国会审议中，对言论不负个人责任。这就体现了代表选民的议员为选民的利益大胆直言的宪法精神。为了防止寡头政治，日本国会引进美国议会的委员会制，通过各对应省厅的委员会审查相关省厅的议案。根据日本国会法的规定，在众议院设18个常任委员会，在参议院设16个常任委员会。众议院的14个常任委员会和参议院的12个常任委员会与政府的各省厅相对应。（对应环境厅和科学技术厅的只在众议院设立）。预算、决算、议院运营、惩罚4个委员会和各省厅并不对应。在法案审议中向议长提出中间报告，而只要多数票赞成，可以中止委员会审议，直接向议院大会提出议案，许多执政党强行通过的法案都是这样向议院大会提出的，在议员大会的表决中，一般采取起立、举手、记名投票等方法，日本议会审议原则采取会期制，一个议案不转移到下一会期。
宪法一般不会具体到细小的领域，因为有大量复杂的情况，只有留待一般法律解决。在一般法律外，也可以由政府设定规则、命令等，这叫做‘法律委任’。只有法律规定委任给政府制定规则，政府才可以制定规则和命令。
对应国会的法律审议，自民党内部的政策决定机构是政务调查会。在政调会的政策决定上，自民党的一般议员为向自己选区诱导利益和获得预算施加压力。自民党干部会尽量增加预算，并平衡公共支出与全国税收的平衡。
自民党党纲第43条规定，党决定的所有法案在向国会提出前必须获得政调会的认可。政务调查会对应内阁各省和国会的常任委员会组建17个部会。在政务调查会中还有很多特别调查机构和议员的集团。
自民党议员参加的部会最多为4个，而且其中2个必须对应在国会中所属的委员会。从属于哪个委员会由党干部来决定。同时，议员可以最多加入16个调查会、议员联盟。议员开始通常从1到2个领域制定政策。并加入相关的调查会，比如，商工部会的议员，通常参加中小企业调查会、石油问题调查会、资源、能源调查会等。
制定法案是各省厅的主要责任，内阁委托官僚制作法案，但内阁提出的法案必须经过政调会的同意。因此，官僚对应自民党干部的意向制定政策。议员们一般选择对选举有利的、能提供利益供给的部会。比如，农林、建设、商工部会等。而与‘国家公共财’的供给相联系的法務、科学技术、环境等部会，只有年老的议员和参议院议员参加。选择部会时，同一选区的议员为了避免同事相残，一般选择不同的部会。
二，政府外监督组织对立法的影响
政府外监督组织是日本宪政民主制得以实现的重要载体。他们通过对立法和行政施加影响，表达自己的利益，补充政党政治的缺陷。
1，利益集团
现代政治不但为政党搭建了大显身手的舞台，而且也为各种利益集团提供了充分的活动余地。
日本的利益集团包括财界利益集团、工会、农协、社会团体、居民协会等。经团联是财界最大的利益集团，在2002年与日经联合并，完成了产业界利益集团的重组。而工会团体在90年代后随工人运动的衰退而对政治的影响不明显。社会团体和居民协会一直是日本最活跃的利益团体，城市公害运动、居民权利运动、地方自治运动都是以这些团体为中心展开的。
日本利益集团对国家政策的决策过程和实现过程的参与、监督和影响主要是通过影响立法、疏通政府、提起诉讼、开展公关等途径来实现的。
在日本内阁立法占法律总数的八成，所以，对行政机构的说服工作是利益集团影响立法的主要手段。
通过利益集团的活动，可以影响政府的政策，探测官员的诚意。另一方面政府可以知道各方面的信息，知道各利益集团对特定政策的反应。
当利益集团的政策目标不能通过国会或行政部门达到时，便经常转向法院。在爆发洪水、地震等灾害时，居民协会团结控告政府的事件屡见不鲜。比如长良川诉讼案、熊本洪水诉讼案等，都是地方利益集团为了维护自身的利益而采取的行动。
利益集团和政党一般有密切关系。自民党与经团联、日商、同友会、日经联等财界团体有广泛的关系，自民党政治资金有一半来自财界利益集团。社会党则与工会保持联系，社会党80%的资金来源于总评工会。共产党则依靠产别工会，公明党依靠佛教团体创价学会的支持。
这些利益集团本身就拥有大量选票，日本工会有几百万会员，社会党的议员都是工会推选的。而自民党可以得到大企业和中小企业的选票。
日本利益多样化是利益集团兴旺发达的前提。众多的利益集团影响甚至参加国家政策过程，在一定程度上弥补了政党政治的不足，对政府的行为在客观上有监督作用。这是因为，利益集团在通过各种手段影响政府决策时，也盯着政府各分支的一举一动，谁违反了游戏规则，谁得到了额外的好处，其他集团决不会善罢甘休。政府和利益集团的行为都必须在法律的范围内，都必须按既有规则办事。
2，舆论
随着言论、出版自由的确立，舆论作为监督行政、立法、司法的手段日益突出。日本战后经济高速发展，城市中产阶级渐渐变成无党派的流动阶层。动员大众主要依靠舆论力量。
日本的媒体一般由大的财团控制，因此就不免带有阶级倾向，像日本产经新闻集团和读卖新闻集团都是由右翼财团控制的。政治倾向上，新闻集团一般维护自民党政权的利益。比如1992年以前，日本媒体一直倾向于对《联合国和平合作法案》持批评态度，但在宫泽内阁指令全国五大报纸积极宣传政府向海外派遣自卫队参加联合国维和行动的方针、政策后，这些媒体开始“理解”政府立场。大量报道有关政府见解的文章、评论，为政府政策作宣传、辩护。政府也为此支付了一大笔不菲的宣传费。由于媒体的导向，宫泽内阁如愿以偿，于1992年6月在国会两院通过了PKO法案。1999年小渊内阁顺利在国会通过《日美防卫合作指针相关法案》，媒体也是功不可没的。
日本媒体也揭露政府官员的不当行为，1974年日本《艺文春秋》揭露了在职的铁腕首相田中角荣收受洛克西德公司贿赂，田中因此而下台，并在后来的审判中被定罪。1993年，各大媒体揭露金丸信收受佐川急便公司的贿赂，以及之后的建筑公司贿赂，最终导致自民党的下台。
新闻出版自由作为资本主义宪政民主制中平衡和制约机制的一部分，不仅监督并限制了日本最高权力机构，同时也保证各个层次的权利都不被滥用。

第五节 日本行政结构的特点

随着日本军国主义的覆灭，日本的政府组织在美军占领下实现了改革。战前以法西斯专政为特征的军部、内务部等机构被裁撤，新的机构以民主主义思想为指导构建。日本战前是天皇制，在天皇下设众议院、枢密院、元老院，由元老院推荐某人组阁，天皇批准。众议院只起到简单的监督作用。到20世纪20年代，有短暂的政党政治期，但很快军国主义抬头，由议会多数党组阁的情况发生中断。
战后，美国以日本的实际社会情况为依据，引入了英国的内阁制政体。由议会的多数党或党派联盟组成内阁，由内阁控制官僚机构。而在美国总统和议会是分别选举中选出的，控制议会的多数党与总统并不一定同是一个政党，政府在立法时就不能随心所欲。而日本的内阁制下多数党政府控制立法权，行政和立法存在密切的关系。
一，首相集权
日本首相由议会多数党推选，国会决定，天皇任命，由首相组建内阁，内阁成员的半数必须是现任议员组成。首相除有内阁职权外，还有两项职权：一、任命国务大臣和罢免大臣；二、代表内阁，向国会提出议案，向国会报告一般国务及外交关系，并指挥和监督各部。首相和执政党的总裁是合二为一的。因此首相及其内阁控制着国会和行政，拥有极大的权力。首相的权力地位因人因时而异，取决于他的个人能力，所在派系在党内的地位，或者他所在的政党在联合政府中有无优势及有多大优势。1993年以前的自民党总裁就任首相，因自民党拥有议会的多数，所以掌握了政府大权。1993年后，自民党都是和小政党组成联合政府。所以，首相遇事要和各党派商量。

二，政府行政组织机构
图5.1 中央省厅的再编图
再编前 再编后

总理府 内阁府
经济企划厅 男女共同参画会议
冲绳开发厅 经济财政咨询会议
综合科学技术会议
中央防灾会议
防卫厅 防卫厅
国家公安委员会 国家公安委员会
总务厅
自治省 总务省
邮政省
法务省 法务省
外务省 外务省
大藏省 财务省
文部省
科学技术厅 文部科学省
通商产业省 经济产业省
农林水产省 农林水产省
建设省
运输省
国土厅 国土交通省
北海道开发厅
环境厅
厚生省 环境省
劳动省 厚生劳动省

2000年日本改组行政组织。从图5.1可以看出日本中央政府的行政组织再编后有二个特点：
1，日本防卫厅没有变动，战败后，日本宪法第九条禁止日本保有军事力量。但自民党一直希望修改宪法并把防卫厅升格为防卫省，日本国土大臣扇在公开场合就多次提出升格防卫厅。日本近期的防卫白皮书也提出建立防卫省。但由于日本许多国民不受右翼的鼓动。所以防卫厅暂时没有作升级。
2，根据日本经济发展的需要，日本政府的内阁机构由一府21省厅（金融委员会除外），改变为现在的一府12省厅。精简了机构，大大减少了行政机构的人数，提高了办事效率。
这次改革适应了日本选民和利益集团的变化，为了适应IT产业和高技术产业的兴起，在文部省加入部分科学技术厅，改为文部科学省。为了推动产业界的产业升级，清除日本落后产业，贯彻科技为先导的产业政策，把部分科学技术厅分到管理企业的通产省，组建经济产业省。而日本产业结构开始从公共建设、农业、运输业转到高科技产业，相对庞大的运输省、国土厅、建设省合并成为国土交通省。邮政的民营化是实行小选区制后，日本政策的一大转变，国民对官僚“天降制度”的不满，在小选区下的激烈的政党竞争使执政党必须采取更贴近一般选民的立场，所以邮政省、自治省和总务厅合并成为总务省。随着城市选民对环境政策的偏好，环境厅和部分厚生省合并升格为环境省。而为了拉拢城市白领阶层，同时提供更强有力的国民健康保险计划，适应日本社会的老龄化，把部分厚生省并到劳动省成立了厚生劳动省。这次改革最明显的是总理府、经济企划厅、冲绳开发厅合并为内阁府，这是日本小选举区制下，强有力的政党在贯彻经济政策时的必然选择。小选举区制下，政策竞争成为主要选举战略。这就要求有统一的政党政策，而统一的政党政策要求有强有力的政党中央指导部。执政党指导部的最高领导同时是政府首相，所以在加强政策力度时，首相的权力必然增大。而日本内阁制又要求首相有强有力的指导力，因此为了在小选区赢得竞选，政府的首脑部的权力集中会继续下去。中选举区制下的首相是协调各派阀的调整者。在小选区制下，首相成了真正的政策执行者，所以在内阁府下设立了经济财政咨询会议和综合科学技术会议。在经济政策上，首相会有更大的发言权，而经济形势的变化，需要首相在科技发展上执行更强有力的政策以适应日本选民和利益集团的变化。
三，内阁主宰、“议”“行”相容
日本内阁制下，由议会多数党或多数党联盟组阁。多数党组阁时，内阁职位的分配取决于各派阀的力量。而多数党联盟组阁时，政党在内阁的职位分配取决于政党在议会的席位。大的政党会分占重要的内阁位置，而小的政党只有少数次要的位置。
日本一极多党的政党体制使自民党控制议会,从而自民党拥有巨大的权力，可以使“议”和“行”得到最大形式的统一。“议”由自民党占多数的议会“议”，“行”则由自民党控制的内阁“行”。议会的监督也因为在野党实力不强而只能利用议会辩论揭露自民党的愚蠢，但实质效果很少。所以日本的内阁集权比较充分，内阁制定的法案占总法案数的80%以上。这是自民党一党执政产生的后果，而自民党一党独裁是有其深刻的经济和国际背景的。战后，日本进行了民主改革，但冷战开始后，美国支持日本的保守势力，财阀和大的资产阶级集团并没有被消灭，成为自民党的阶级基础和经济基础，这确立了自民党的一党独裁地位。也就决定了日本内阁集权超过西方别的国家，也决定了议会和内阁相互制约的效果不明显。
日本内阁制下自民党的意见会直接变成行政部门首脑的意见，而政府制定的法案一经自民党政调会通过，自民党议员会在国会通过法案。在日本像自民党有强有力的党中央的政党才能在选举中获胜，而强有力的党中央会成为行政的首脑机构。这样，党中央就会控制议会、行政、司法，而且很难监督。在美国立法机构和司法机构监督行政的执行，而在日本只有选民在不得已的情况下才会团结起来推翻自民党。当然在选民这样做之前自民党的议员会看到一些迹象，根据这些迹象他们会向党中央施加压力，促使其改正，但当党中央一意孤行时，要麽自民党会下台，要麽党内的议员会分裂。象自民党1993年的下台就是议员分裂造成的。之后，自民党为了防止这种情况，加强了党的领导作用，抑制派系斗争。党中央在失去选民支持后，一般会选择内阁辞职的道路。在小选区制下，政策决定政党竞选的胜负，所以在首相失去支持后，会马上受到党内议员的压力，所以日本是间接型政治控制模式，和美国的总统任期是固定的相反，日本首相是随选民意愿更迭的。
一般认为日本官僚的权力很大，具有独立性。但自民党只是委托官僚执行自民党的政策。官僚按议员的意愿执行政策，议员就不会干涉，当不符合议员利益时，议员就会用立法手段推翻官僚的决定。官僚只有按自民党希望的那样起草法案，自民党干部才把起草法案的工作交给官僚。
自民党长期是议会多数党,党的干部就决定官僚的任命和升迁，所以官僚会制定符合自民党利益的法案，对在野党官僚显然没有这种动机。在日本国会答辩时在野党政治家就指出如果自民党的议员要求情报官僚会提供几十页，而在野党要求的话只提供几页。优秀的国立大学学生作为潜在的官僚预备军也知道自民党可以随意操纵官僚，因此，反对自民党政策的学生一般避免担任官僚职务。
国会议员只通过符合自己意图的官僚提案。在国会议员不反对的一定范围内官僚有制定法案的裁量权。事实上立法部门对官僚提案的修正在日本式的内阁制国家比美国式的元首直选制国家更容易。根据“结构诱导均衡理论” ，日本议会由于自民党的稳定多数和党内集权性构造决定了日本的国会议员比美国的国会议员更容易强制行政机构。在美国总统直选和两大政党制构成分割政府，议会对行政的控制就不如日本。（见图5.2）

图5.2 官僚的执行和议会的修正（1）


B

L Y Z P

在二元的政策空间上，显示了总统(P)和一院制立法部多数党(L)的政策选好。总统和议会把计划的实行工作委任给官僚（自身选好为B）。议会通过法案后由总统签字生效,官僚执行。最初，议会和总统的帕累托最优点归结在L-P线上（契约曲线LP）。因此总统和议会只把在这条线上的计划作为法律。如果官僚脱离这条契约曲线（如B点），总统和议会会制定修正官僚的第二个法案，议会和总统比B点更倾向于Y-Z线上的点（Y、Z线为LP线和通过B点的无差别曲线相交点之间的线），因此总统和议会的第二个法案会选择从B点计划转移到Y-Z线上的点。

图5.3 官僚的实行和议会的修正（2）
B

L X P
b

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